关于市十三届人大四次会议上26号建议的答复意见

杭财提〔2019〕11号

袁建祥等代表：

您在今年市十三届人大四次会议上提交的《关于调整区级财政体制的建议》收悉，经研究，现将有关情况反馈如下：

一、市区体制基本沿革

现行市对区财政体制是建立在省对市财政体制基础上的。近年来，市政府根据“属地征管、理顺责任、兼顾各方、共同发展”原则不断完善市区财政体制，较好划分市区收入，规范税收征管秩序，调动市区两级特别是区级发展经济积极性，促进全市经济协调发展和社会全面进步。

1.分税制改革后形成增收分成办法。1994年国家实行分税制改革，地方财政收入扣除总额分享收入和教育费附加等专项收入后，比1993年基数增长部分，省市区实行2：2：6分成办法。

2.省属企业下放改革后形成总额分享办法。2003年，省政府实施省级企业预算收入管理体制改革。打破原按行政隶属关系划分省、市级收入征收方法，将原由省直接征收的省级收入（不包括电力、金融、证券、保险及跨地区经营、集中缴纳企业的增值税、营业税、所得税和利息所得税），并入杭州市，全部由杭州市税务部门组织征收管理。省与杭州市根据2002年各自所占的收入份额按比例实行收入总额分享。2004年，市政府根据税收属地征管原则，将省下划杭州市的省级企业税收就地入区国库，以2002年为基数，确定省级企业与区分享比例，一区一率实行收入总额分享。其中，由于上城、下城、拱墅省属企业较多，在壮大财政收入规模同时也承担了较高的总额分享比例。

3. 市级企业下划改革后形成递增上解办法。2007年，市政府按照“市级企业下划、收入在地统计、财力递增上解”原则，将市级企业（除保留烟草、石化和部分金融企业等特殊企业）下划给上城、下城、江干、拱墅和西湖五区，实行税收属地管理。为调动各区积极性，在当时收入增幅连续保持两位数高增长形势下，市政府根据各区意见，对市级下划企业没有采取总额分享做法，而是确定了各区政府都能接受的8%递增上解率，充分让利于各区政府，即：以2006年为基数，下划各区基数的可用财力由区仅按8%递增上交。

4.国家营改增全面推开后形成营改增基数返还（上解）。2016年5月1日起全面推开营改增试点，所有行业企业缴纳的增值税（包括改征增值税）一律按5：5实行中央与地方分享，以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数。即，对原营业税（改征增值税）占比较多城区，中央以2014年为基数将其上划收入通过税收返还方式给地方，确保既有财力基本不变。

因此，上述每一阶段体制改革都是建立在财政平衡的基础上，按照体制基本原则确定基数，并实行收入基数上划或返还，以确保各级财政收支平衡和可持续发展。

二、市区体制调整情况

1.关于市区财政体制调整情况。近年来市财政在中央和省财政体制框架下，不断完善市区体制。2012年，省政府出台了《关于完善财政体制的通知》，对金融业、电力生产企业税收收入预算分配管理体制和地方财政税收收入增长奖补机制作了调整，总额分享、增收分成办法均维持现状。经市政府同意，我局下发《关于明确市区财政体制若干事项的通知》，对市区金融业和电力生产企业税收收入预算分配管理体制作了明确，继续执行对各区的地方财政税收收入增长奖补政策，并加大对各区金融保险业营业税增收奖励力度。文件明确各区财政体制其他事项仍按原文件继续执行。为平衡迁出地与迁入地的利益分配机制，经市政府同意，2013年，市财政、国税、地税出台《关于进一步完善税收征管和规范财税秩序的通知》，2014年起对工业企业、普通企业、孵化器企业搬迁分类完善财政基数调整政策，在基数调整基础上增加增量分成办法，合理平衡迁出地与迁入地之间财政利益关系。2016年，根据《浙江省财政厅关于深化财政体制改革的实施意见》，经市政府同意，我局出台《关于完善市区财政体制有关事项的通知》，加大市区激励奖补政策力度，将市对各区地方财政税收收入增长奖补比例从5%提高至10%，并增加了高新技术企业税收激励奖补政策和对县市的城乡统筹补助政策，进一步下沉财力。2017年，为促进实体经济更好更快发展，又出台了增值税增收奖补政策等。

2.关于调整总额分享比例。省属企业收入下划后，进一步壮大了各城区的财政收入，虽然当年下放存量企业以及税收至目前出现一定程度变化，但另一方面新办企业全部属地征管和入库，极大调动各区发展经济积极性。按照“保存量、调增量”的原则，省属企业下放各区实行属地征管后，市按照省下放省属企业给杭州市的总额分享办法，确定各区总额分享比例上解市，由市按省规定总额分享比例16%上解省，这样才能实现省、市、区三级财政体制平稳衔接。区里提出重新调整总额分享比例要求，杭州市已多次向省反映，要求省适当调整省市分成比例，但省都一直未予同意，省也一直未调整我市总额分享和增收分成体制。

3.关于部分城区收支矛盾问题。经调研分析，部分主城区近年收支矛盾的原因主要有四方面：一是国家营改增改革全面推开影响。2016年国家营改增改革全面推开后以2014年为基数，调整了原营业税和增值税央地分享比例，杭州市是服务业大市，营改增削减了全市各级财政收入和财力增幅。二是国家对地方政府债务改革影响。原由融资平台承担的有关债务收支通过置换债券和新增债券形式由地方政府承担并纳入预算，在规范政府债务管理同时又要求各地加大化债力度，积极防范地方政府债务风险，国家对地方政府债务严控下增大各区支出压力。三是国家减税降费政策影响。近年来，为支持民营经济发展，国家陆续出台一系列减税降费政策，进一步减轻企业税费负担，涵养财源，以当前政府收入的“减”换未来的“增”。四是主城区发展空间受限影响。在多年高速增长情况下，多数主城区步入转型升级的平台期，五是部分区域特别是中心城区企业因扩大规模、退二进三等原因外迁较多，而新的成长性税源未能有效引入，加上传统经济转型升级创新力度不足等因素，影响到部分城区发展潜力。六是稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定支出任务艰巨大，产业发展、民生保障、城市建设资金需求量大，全市各级财政长期面临紧平衡压力。针对部分城区收支平衡困难问题，2018年综合考虑总额分享和人均财力等因素，市财政对在一定阶段财力确实薄弱或发展受限的区给予一定均衡性财力补助，引导各区公平竞争和共同发展，促进基本公共服务均等化。

4.关于市区一体化发展问题。萧山、余杭、富阳、临安四区撤市设区后，由于其在经济社会与行政管理等方面与主城区存在较大差异，比较分析周边兄弟城市撤市设区的新区，都有一段体制融合过渡期，因此市委市政府结合各区实际，总体上采取“平稳过渡、区别对待、收支平衡、共同发展”原则，逐步推进撤市设区新区与主城区融合发展。萧山、余杭撤市设区后，2014年市委市政府出台《进一步加快萧山区余杭区与主城区一体化发展的若干意见》，对户籍、就业和社保、社会救助、教育、公共卫生、市民卡服务、公积金制度、保障性安居工程、公共交通等9个领域公共服务政策标准先行与主城区逐步接轨。富阳2015年撤市设区后，市委市政府印发《关于加快富阳区与主城区一体化发展的若干意见》，稳妥有序推进富阳区财政体制与城区一体化发展。临安2017年撤市设区后，市委市政府出台《关于加快临安区与主城区一体化发展的若干意见》。2019年，制定富阳区新一轮财政体制，深度推进富阳与主城区一体化发展。

5.关于财政事权与支出责任划分改革问题。根据国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》和省有关文件精神，2018年，我们按照财力和事权相匹配、事权与支出责任相适应的原则，进一步梳理和推动市区财政事权和支出责任划分改革，《杭州市人民政府关于推进市区财政事权和支出责任划分改革的实施意见》于2019年1月正式发文，文件明确了市级财政事权清单、市区共同财政事权清单、区级财政事权以及相应支出责任划分原则。 

二、下一步工作措施

2003年省属企业下放以来，各区之间的产业结构和经济发展水平发生较大变化，城区之间财力水平不均衡问题也日渐突显。为此，我们结合提案意见建议，积极贯彻市委市政府决策部署，开展对各区财政运行情况分析调研，认真研究拟定有利于市区均衡发展的财政体制方案，推动各项财政改革，促进市区一体化发展和基本公共服务均等化。

一是积极向省反映争取调整对我市的总额分享体制，为进一步完善市区总额分享体制创造良好条件。

二是积极研究制定市区财政体制完善方案,完善财政转移支付制度，主动向市委市政府汇报，争取尽早推动市区体制完善，促进区域均衡发展。

三是全面梳理现行财政政策，构建集中财力办大事政策体系。积极开展基本公共服务等领域的市区财政事权与支出责任划分改革，分领域划分市区两级财政事权和支出责任，明晰市区两级支出责任。

四是用足用活现行政策，根据省财政厅关于印发浙江省社会保障风险准备金管理办法的通知精神，研究制定市区社保风险准备金管理操作办法，符合条件的区可申请动用社保风险准备金，以弥补机关事业单位基本养老保险基金收支缺口。

五是积极加强服务指导，加强对重点税源的培育引进，加快产业转型升级。强化厉行节约长效机制，严控一般性支出和“三公”经费支出，清理整合专项资金和存量资金，建立以绩效为核心的集中财力办大事政策体系，进一步盘活存量、用好增量，确保财政收支平衡。

感谢您对杭州市财政工作的关心、理解和支持！

杭州市财政局

2019年5月20日